姜晓萍、董家鸣｜城市社会治理的三维理论认知：底色、特色与亮色

作者：姜晓萍，四川大学公共管理学院教授，博士生导师；董家鸣，四川大学公共管理学院，博士研究生

原文刊发：《中国行政管理》2019年第5期

［摘　要］ 中国城市化进程在历史时空下的现代化滞后与时代坐标上的爆发式超速，导致了城市社会治理体系缺乏理论沃土，治理能力缺乏理论导航。本文回到城市社会治理的本原，从本质属性、特有属性、时代属性三个维度解析城市社会治理的基本理论认知。其中，“美好生活”是城市社会治理的底色，体现了城市社会治理的本质属性，蕴含着城市社会治理的价值理性；“互动共生”是城市社会治理的特色，彰显了城市社会治理的特有属性，构建了系统性为基础、包容性为基色、公共性为基本、协同性为基调的城市社会治理现代化脉络；“以人民为中心”是新时代城市社会治理的亮色，揭示了城市社会治理的时代属性与内涵转换。

［关键词］ 城市社会治理；本质属性；特有属性；时代属性

随着我国城市化进程的加速推进，城市社会治理问题已成为影响国家治理能力现代化的重要因素，也是能否实现“城市让生活更美好”的关键因素。然而，尽管“城市社会治理”在当今中国理论研究中是热点话题，实践探索中是难点问题，但人们对其本质属性与价值目标、特有属性与实现途径、内涵转移与影响因素等基本理论问题却认知模糊，未成共识。这一方面源自历史时空下中国城市建设的现代化滞后，导致学术界对城市社会治理现代化的理论反思相对薄弱。另一方面源自时代坐标上中国城市化进程的爆发式超速，导致学术界疲于回应城市快速发展进程中面临的各类实践难题，重应用对策层面的“看病开药”，忽略了理论研究层面的透析寻因。因此，我们迫切需要从城市社会治理的本质属性与价值目标阐释城市社会治理的底色，从城市社会治理的特有属性剖析现代城市社会治理的特色，从城市社会治理的时代属性透视新时代城市社会治理的亮色。

一、美好生活的底色：城市社会治理的本质属性

城市治理是国家治理的缩影，城市治理能力影响着国家治理能力现代化的水平。在城市治理的诸多要素中，社会治理是决定城市治理质量的关键因素。这是因为，城市的场域底色就是以人口、空间、生活为核心要素的社会场域。在中国话语体系中，城市本身就是与农业社会相对应的社会形态。《说文解字》中对城市的解读颇具代表性。城，所以盛民也，既指围合一定空间的城墙，也指供人口聚居的建筑；市，买卖之所也，既指从事商品交易的市场，也指居民生活的街道。这表明城市既是社会生产力发展导致社会分工的产物，也是生产关系引发社会关系变化的产物。现代意义上的城市，是集经济、社会、政治、文明、生态属性为一体的集成聚落，具有六个方面的网络功能：在有限空间内驱动各种生产要素自由流动的经济网络功能；在特定区域内融汇各种社会人群相互作用的社会网络功能；在法定行政区划内行使公共权力，规范社会行为，调整社会关系，维护社会秩序的政治网络功能；在一定地区内促进多源多样文化共生交融的文化网络功能；在一定地域内共治共享自然资源的生态网络功能。

城市社会既包含实体上的城市社会，也包含观念中的城市社会，既是权力制度的联结，也是客观对象的碎片整合，这就要求社会治理不能散点聚焦、单线战、片面发展，而要从多元立体的全方位视角，以协调社会关系、规范社会行为、保持社会稳定为基础，以解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险为底线，以追求社会公平正义、提升居民的获得感、幸福感、安全感为宗旨。故城市社会治理的本质就是以实现城市居民美好生活为目标，发挥多元主体的作用，针对城市生活中的社会问题，完善公共服务，化解社会矛盾，促进社会公平，推动城市社会有序和谐发展的过程。

亚里士多德曾经说过“城邦这种共同体的形成仅仅是为了满足生活需要的缘故，而它的存在则能够使人们生活得更美好”。［1］随着城市社会的变迁和发展，不同时期的城市社会治理也呈现出其特有的价值理念。20世纪六七十年代“城市”这一概念在学术界开始被广泛使用，这一时期城市政治学和城市社会学多将“权力”作为分析中心，中间甚至一度“出走”城市物理空间研究而非城市社会生活本身，试图通过对经济力量和城市布局的改造从而调适“人”和“城市”之间的张力，以此实现市民基本权利的保障。进入21世纪后，城市的内涵已远远超出单纯的生产生活空间，治理理论的发展更是让城市居民的力量和需求得到前所未有的重视。2014年中国在联合国推动设立的世界城市日将“城市让生活更美好”（Better City，Better Life）作为不变的主题，之后四年其具体主题从“城市设计，共创宜居（Designed to Live Together）”［2］到“共建城市，共享发展（Sharing Inclusive Cities）”，［3］“城市治理，开放创新（Innovative Governance， Open Cities）”，［4］“持续发展，抵御风险（Building Sustainable and Resilient Cities）”，［5］始终聚焦城市社会生活本身，同时强调“共同生活”的概念。2016年10月，世界各国在“联合国住房和城市可持续发展大会”上通过的《新城市议程》中写道：“我们的共同愿景是人人共享城市，即人人平等使用和享有城市和人类住区”。［6］城市社会治理从历史到未来，都始终围绕实现人人可享有基本权利、人人可表达利益诉求、人人可向往美好生活而展开。

“城市，让生活更美好”是人们建设城市的初心，但随着农村转移人口向城市的高度集聚，原来根植于城乡不同空间的二元矛盾衍生出在城市同一空间的二元矛盾。城市基本公共服务的差别化待遇，导致农村转移人口不能公平享有与市民同等同质的基本公共服务，加剧了社会分化。城市公共资源配置的结构化失衡，导致交通拥堵、环境污染、社会冲突等问题，加剧了社会矛盾。城市公共治理中的歧视性行动，导致外来人口的社会融入困难，社会流动不畅，加剧了社会排斥。这些现代化“城市病”，一方面导致“城市，让生活更美好”仍是梦想，另一方面又面临“城市让生活多烦恼”的现实困境。

面对“城市如何能让生活更美好”的社会诘问，我们必须回到城市治理的本原，回答城市治理为了谁的价值属性问题，还原城市社会治理的底色。这表明城市社会治理的本质属性就是在“以人民为中心”的发展思想指导下，以实现城市居民美好生活为目标，发挥多元主体的作用，针对城市生活中的社会问题，完善公共服务，化解社会矛盾，促进社会公平，推动城市社会有序和谐发展。这表明城市社会治理的核心价值诉求必须由维护社会秩序，控制社会风险转向民生的保障，民主的实现、民权的维护等，更加注重市民的获得感、幸福感和满意度，要以人民群众高兴不高兴、满意不满意、答应不答应作为评价城市社会治理成效的标准。

二、互动共生的特色：城市社会治理的特有属性

改革开放后，中国城市化进程已经进入新的历史阶段，城市社会治理的历史方位与时代坐标也形塑了新时代城市社会治理的特有属性：由于各类社会要素向城市迅速集聚，系统性成为城市社会治理现代化的基础；由于社会价值在城市场域内的冲突日益凸显，包容性成为城市社会治理现代化的发展基色；由于城市功能的复杂性伴随着社会治理参与主体的多元化，公共性成为提升城市社会治理现代化执行效率的基本；由于城市社会合作呈现多元化趋势，协同性成为城市社会治理现代化运行效能的基调。

（一）系统性是城市社会治理现代化的基础

城市是各种要素聚集的有机整体，各要素之间存在相互依存、相互支撑、相互渗透的关系，同时城市也是各种功能汇集的平台，是生产空间、生活空间、生态空间内在联系的共同体。正是因为城市的要素聚集与功能汇聚特性，决定了城市社会阶层的多样性、社会关系的复杂性、社会利益的差异性、社会矛盾的尖锐性。因此现代城市社会治理不仅仅是单一向度和单一维度的治理，而是政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的系统治理，是涉及空间、规模、产业三大结构的全局性治理；是规划、建设、管理三大环节的全过程治理；是改革、科技、文化三大动力的全要素治理；是生产、生活、生态三大布局的全方位治理；是政府、社会、市场三大主体的全员化治理。

系统性特征作为现代城市社会治理的逻辑起点，贯穿在城市社会治理发展战略的整个体系中。从治理目标、治理体系、治理能力、制度保障等方面形成目标层、制度层、路径层、保障层的多向度城市社会治理战略系统。

目标层主要指如何设定城市社会治理的发展目标。必须以新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，遵循城市治理发展规律，建设具有良序善治、活力迸发、幸福生活、永续发展的中国特色城市社会治理新格局。制度层主要指如何围绕城市社会关系和社会行为进行系列的制度规范，必须按照系统治理、依法治理、智慧治理、精准治理的基本原则，建立健全城市社会治理的制度体系，推进城市社会治理体系现代化。路径层主要指如何围绕城市社会治理的关键问题进行改革创新，协调社会关系，化解社会矛盾、提升治理能力。既要从全球视野、国家战略、地方需求进行多向度考量，又要体现战略系统的使命导向、问题导向、创新导向。努力提升党建引领下的城市社会治理能力、政府治理能力、市场监管能力、社会协同能力、公共服务能力、交通治理能力、环境治理能力、风险治理能力等，加快推进城市社会治理能力的现代化。保障层主要指如何围绕资源配置和质量监测构建城市社会治理的保障体系，必须从战略管理、资源管理、绩效管理等方面加强城市社会治理的激励约束，推进城市社会治理的持续发展。

（二）包容性是城市社会治理现代化的基色

“城市创新与发展的重要推动力是现代城市的多样性”，［7］但这同时也是冲突与矛盾的源泉，因此，有必要以特定的城市治理制度安排调和多样性群体之间的矛盾、维护城市社会和谐稳定。从这种意义上来看，城市社会对包容性的需求是根植在城市自身特性之中的，“包容性城市”（Inclusive City）是城市发展的必然要求。［8］

包容性特征是城市社会治理现代化的基色。这种包容性主要体现为对“人”的包容性。“城市社会学之父”路易斯·沃思将人口数量多、人口密度高和人口异质性大作为城市的三个基本特征。“城因人而生，人为城之本”，［9］人是城市一切生产、生活、生态活动的基础，人口的异质性和流动性为城市带来多元化的可能，也为碰撞和冲突埋下了伏笔，这就需要城市具有强大的包容能力来缓和这种发展过程中的潜在矛盾，以维持城市的无间断式发展。判断一个城市包容能力的核心标准是，该城市能否无差别且有序地容纳足够的外来人口。人口结构能够最直观地体现一个城市的包容度，同时体现着一个城市是否具有强大的社会自我更新能力。与此同时，城市社会生活对人口的包容能力不仅关乎经济物质条件的满足，还在于让人民感受到安居乐业的深层次满足。多样化的群体对于城市社会治理的需求各不相同，社会治理不能以牺牲人的创造力和活跃度来达到有序，所以在城市社会治理走向现代化过程中在开放的竞争环境下，营造包容的文化氛围是必要的。这种包容的社会文化氛围隐含一种向心力，让“居民”转化成为“市民”，增强对城市的认同感和归属感，在这个过程中，城市社会治理包容的对象不再仅仅是“人”本身，而且还包容着由“人”和“人的不同”所衍生出的复杂的社会事务。

在城市社会治理体现包容性的过程中，“包容性”不应仅作为工具价值而存在，而应作为目的价值而存在。城市社会由于高密度的集聚性、高频度的流动性和高强度的异质性，需要通过以空间、人口、制度、文化为主要内容的包容性治理来增强社会融入、社会凝聚，维护城市社会团结、提升城市对外亲和力、保证城市可持续发展。空间包容应致力于最大限度地降低城市空间隔离和由此产生的社会隔离：更加公平公正的城市公共居住政策能更好地促成这种物理空间的包容，促进不同文化背景、不同阶层群体的混合居住程度，从而凸显社会包容性；更加公平的公共规划政策则可促进空间均等走向社会公平，使城市的公平性价值在客观空间不分阶层、不分收入地被不同人群公平享有。人口包容应致力于推动建设包容性与吸引性并重的公共服务体系，设施规划的首要目标应该追求更加公平、包容的供给，“促进设施让所有民众共享，特别是儿童、老年人（失智老人）、妇女等弱势群体”，［10］社会保障、公共服务、参与公共事务治理等权利，不应该为“户籍城市居民”或其他类似的制度化身份所独享，而应当为“非户籍居民”及其他城市居民同享。［11］制度包容应致力于实现多规协同，统筹好城市社会的资源要素，建立“多规合一”的社会治理体系，构建能够逐级传导的制度体系。应统筹经济社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、城乡建设总体规划、产业发展规划等，把城市社会治理制度规划同产业布局、城市规划、旧城改造、新城建设、教育资源分布、民生工程建设、公共服务等问题一并考虑，形成制度体系的内部互动。文化包容应致力于培养开放包容、尊重差异、多元共融的城市社会文化精神，这一形成过程始终离不开不同类型的社会互动与社会融合对差异性的包容。无形的文化氛围无法直接作用于交流信息化、经济国际化、融合多元化的社会现实，只有借助有形的制度重构，才能促进不同地域、不同背景的社会群体之间的互动和交流，才能减弱文化隔离带来的社会极化，从而在文化层面提升城市的包容力。

（三）公共性是城市社会治理现代化的基本

公共性是指在一定社会场域内，人们基于对共同福祉的关注、对共同利益的理解、对共同行为规范认同而形成的普遍社会关系。它不仅是人们生产、生活社会化的必然产物，而且也是人们感知社会发展与社会治理质量的重要体征。城市发展的历史证明：城市化的过程就是公共性由隐形走向显性、由支流走向主流的过程，公共性逐步成为城市社会治理现代化的基本内核。

城市社会治理的公共性首先体现在对美好生活的共同向往，这既是城市社会治理的价值目标，也是城市居民对公共利益的基本理解和行为指南。为了维护公共利益，城市作为保障各种生产要素自由流动的经济网络，必须要制定能够体现各类市场主体共同意愿并被共同遵守的市场交易规则；城市作为融汇各种社会人群相互作用的社会网络，必须要有能够体现市民共同意愿并得到自觉认同和服从的社会规则；城市作为行使公共权力进行公共事务管理的政治网络，必须要有能够体现“公意”的公共政策和约束政府权力，保障公众权益的行政规则。因此，城市社会治理现代化的宗旨是“基于居民的共同利益和价值，就共同关注的问题开展讨论和行动，在公开讨论和行动中实现从私人向公众的转化”。［12］这表明“公共性”着重于参与机制和公众基于该机制参与公共活动的过程，唯当“公”或者“公意”是在这种参与中得以达成时才具有公共性。［13］故公共性也涉及程序的公开、开放和公平，人们在平等对话中达成共识。［14］真正为居民所共有、共享的公共性，是多元利益主体复杂博弈后再组织化的产物，是联动城市居民与社会之间关系的一种平衡。

随着人口向城市集聚，城市人口基数不断扩大，城市中人的社群趋同性与社会的多元差异性造成的内在张力，催生出城市人维护公共利益和社会秩序的共同需求。以维护公共利益为首要原则，推进城市社会公平发展，要依法规范和引导群众通过合法途径表达利益诉求，引导市民利益表达的理性化、常态化和秩序化，妥善解决群众最关心最直接最现实的利益问题，融合正式制度与非正式制度协调利益相关方，形成对利益受损的居民提供补偿的强制、长效机制。以共享公共服务为追求目标，推进城市社会美好发展，了解广大市民真实的公共需求，秉持公平性原则，创新服务方式，提供反应性快、专业性强、可靠性高及关怀性足的有效公共服务，以公共财政体系、法规政策体系等为配套，构建科学化、多层次、个性化的公共服务体系，实现基本公共服务资源总量增长和人均公共服务资源获得的满意度之间的协调，保障公共服务的均等化、优质化和标准化。

（四）协同性是城市社会治理现代化的基调

协同性是城市社会治理现代化运行效能的保障。这种协同性不仅体现在城市治理主体的多元协作，还体现在治理方式的互补、治理规则的统一、公共资源的共享等。城市区域内各领域组织联动、资源联用、服务联做，变“独角戏”为“大合唱”，是城市社会治理协同性最为基础的内涵，其外延还包括以一体化的管理体制实现多规协同、以科学合理的城市边界划定推进区域协同、以核心城市带动中小城市促成城市群协同发展等内容。

城市社会生活的复杂性和集聚性，决定了城市的高易感性和低适应性。传统的单中心管控模式显然无法有效应对城市社会矛盾的多变化和城市社会风险的不确定性。只有依赖政府、市场、社会、居民构成协作网络，实现协同行动，通过平等、公正的协商与利益调和才能及时进行社会调适，防范社会排斥，增强社会凝聚，从而及时协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾。

要充分实现城市社会的聚合力，把各方面的力量聚合起来，形成“协同参与、多元共治、活力迸发”的生动局面，不仅需要规模上的“小政府+大社会”格局，更需要职能上的“强政府+强社会”配合，［15］构建“党委领导、政府主导、社会引导”的多元共治架构，有效实现刚性管控、柔性服务与理性调和的融合衔接。要充分提升城市社会的协商能力，以城市政治协商制度建设为基础，加速决策科学化和民主化进程；以全区域跨界协商机制为切入的，解决影响区域经济一体化发展的焦点问题；以公共政策听证会制度的确立和完善为创新，积极动员利益相关者参与并监督立法过程，重视对话与讨论，强调审议与共识。要充分强化城市社会的执行力，发挥政府部门的主动性和能动性，最大限度地保证其行动力，加快政府职能转变，合理配置行政资源，形成“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化、运行协调化”的政府体系；激活社会力量进入社会治理领域，把社会组织建设成为立足职能、自觉担当，实现城市社会“复合治理”目标的重要力量。

三、以人民为中心的亮色：城市社会治理的时代属性

新时代城市发展的新要求，决定了城市社会治理的时代属性要以“现代化”为内涵坐标。中央城市工作会提出“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”，要求“以新发展理念指导城市社会治理，探索符合城市特点和规律的社会治理道路”。习近平总书记也多次针对城市治理作重要指示，强调“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫”，并且将城市治理比喻为“像绣花一样精细”。如何用新时代中国特色社会主义思想指导城市社会治理实践，这就需要我们必须坚持“以人民为中心”的发展理念，遵循城市治理的政党逻辑、历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，了解社会矛盾新变化对城市社会治理的新要求，深刻领悟城市社会治理的时代属性与内涵转换。

（一）治理理念从维稳为中心转向维权为核心

传统城市社会管理的目的在于谋求城市社会秩序的稳定，政府管理动机从属于维护统治秩序的需求，其主要方式为控制一切可能产生社会冲突的因素，所提供的有限服务只是为了实现其“管、控、防”的手段，其结果反而是促使“民怨”演变为“民愤”，越维稳越不稳。［16］

在城市社会治理走向现代化的过程中，民众各种利益诉求的表达逐渐成为一种常规性的社会现象，城市的健康发展不再局限于单纯地追求规模速度，而是转向关注由居民权利意识觉醒催生出的更加个性化、多样化、高层次的需求。这些对生存权、发展权和幸福权所提出的更高要求往往需要政府对最直接、最现实的利益问题作出积极有效的回应。因此，以实现和维护人民权利为核心才是城市治理“现代化”不同于传统的时代坐标，以改善居民生活为根本目的才是真正意义上的城市社会治理现代化理念。

以维权为核心的实质是通过维护城市居民各项合理权利，满足人民群众物质富足和精神满足的双重需求。首先要拓宽权利表达渠道，从国家制度层面将城市居民合理表达利益、维护利益的程序法制化，畅通维权的司法救济渠道，规范居民通过报刊、自媒体等表达合理诉求，但引导和鼓励居民更多地选择法律维权。其次要创新权利沟通机制，居民的法定权利涉及城市社会生活的方方面面，其中包含政治、经济、文化、社会等多领域，要建立老百姓更能接受的权利沟通机制，创新政府与群众的对话模式，在沟通中将城市社会治理中可能的利益冲突“防患于未然”；最后要完善权利保障体系，既要通过科学合理的制度设计和公平公正的救济程序保障公民合法权利的实现，也要通过公共财政、公民参与、社会监督等支持、保障维护权利这一过程本身的有序性、长效性和合法性。

（二）治理主体从一元转向多元

我国社会长期以来的党政包揽模式，让政府习惯于自上而下的任务下达式社会管理，相当部分的公民和社会组织都不自觉地将自己摆在被治理对象的位置，忽略了自身与政府的合作伙伴关系。城市社会治理主体应由单一中心转向多中心这一理论上的共识，在现实推进中遇到了“全能政府”惯性的障碍。［17］单一治理主体面临对层出不穷的城市社会急事“手忙脚乱”、对浩繁复杂的城市社会琐事“捉襟见肘”、对新兴涌现的城市难事“束手无策”的困境。

现代城市规模快速扩张，增长导向型的发展模式导致社会经济状况在不同群体中的不平衡，社会分层下的利益主体的多元化趋势凸显。妥善布局城市社会治理中的多元主体力量，充分发挥其能动性，有效调动其积极性，才能解决“城市治理转型中城市居民多元化、人口流动快速化、社会层级复杂化、利益诉求多样化带来的各种社会问题”，［18］形成真正意义上的共建共治共享的城市社会治理格局。

在新的治理模式下，要构建新型的城市社会治理联合体，在党的领导下形成政府、市场、社会、公民的治理协作网络，在共同分担责任的基础上形成新的治理联合体。要明确治理主体的角色定位—联合体内部党委是核心、政府是主导、市场是先锋、社会是助力、居民是基础；多元治理主体的角色定位不同，这些公共事务相关主体参与城市社会事务时应是的平等地位。要形成多元主体参与互动的模式，“将党总揽全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，打造全民参与的开放式城市社会治理体系”。［19］

（三）治理规则从法制转向法治

在传统的城市管理中，存在着政策法规碎片化，制度体系不健全；城市管理多头执法，粗暴执法等法的实施体系有缺陷；政府用法治思维和法治方式解决社会问题-化解社会矛盾的能力不够，市民有序表达诉求，依法维权的意识不强等问题。这表明城市社会治理的现代化，不仅要健全城市治理的法律制度体系，更需要把法治思维和法治方式贯穿于城市治理的全过程和各方面，推动城市社会治理由工具理性的“法制”，走向工具理性与价值理性相结合的“法治”。形成以良法善治为价值追求，以科学立法为基本要求，以严格执法、公正司法为关键环节，以全民守法为治理目标的城市法治体系，努力营造政府依法行政、企业依法经营、市民依法办事的良好氛围。

法制指一个国家的法及其法律制度体系，即规范社会行为的一系列规则、原则及与此相关的制度体系。法治是充分反映人民群众意志的法律在现实生活中得到普遍贯彻实施的一种治国的方针和策略。［20］法制和法治并不是完全割裂的状态，法制是法治的基础和前提，法治是法制的实践和提升，既强调“依法治国”、“依法办事”等治国方式、制度及其运行机制的工具理性，更强调“法律至上”、“以权利制约权力”的价值理性。

要建设德法兼济的法治价值体系，引导居民提升文明素养与道德理想，同时将贯彻人民意志引入立法思维，健全法治、德治、自治相结合的城市社会治理体系；要建设高效简洁的法治实施体系，把法治思维和法治方式贯穿于城市社会治理的全过程，建立全面覆盖、有机衔接、便于操作的城市社会治理法律体系；要建设公正严密的法治监督体系，实现党和政府以及居民联合监督的有机统一，实现全社会、全景式监督；要建设全面有力的法治保障体系，构建政府依法行政、企业依法经营、市民依法行为的法治格局，以法治生态保障依法治理。

（四）治理方式从粗放式转向精细化

在城市化加速的初期，我国城市社会管理存在部门职责界定混乱、各管理环节有效细节控制缺乏、各管理对象特征识别欠缺等粗放式管理弊端，并由此带来了城市社会治理效率低下、治理单元粗糙、治理资源浪费等问题，这就需要城市社会治理的方式适应现代社会生活的标准化、细节化、多样化、人性化需求，由传统的粗放式管理转向现代的精细化治理。

精细化治理秉持精细化的理念，通过精巧的制度设计、细致的过程推进和运用精微的治理技术，实行“社会治理从传统的一体化、一元化、整体化、结构化向多元化、差异化、个体化、体验化的转变，由被动回应转向主动适应，达成治理的精准、精细和精致目标”。［21］精细化为城市社会治理方式转型提供了一个新的突破点，体现了治理有效性、服务可及性和参与便利性的协调统一。这种更重视居民多样化需求的治理方式，不同于粗放式管理的“大而粗”，而是以“微治理”方式聚焦社会治理和复杂社会事务中的细节问题，通过精准识别需求、量身提供服务、分类实施治理等方式回应老百姓最关心、最迫切的公共需求，提升城市居民的获得感和幸福感。

要实现城市社会治理的精细化，就必须做到服务内容人性化，充分考虑不同地区和不同社会群体的特点，以社会需要和人民满意度作为公共服务过程改进和质量提升的出发点；要实现城市社会治理的精细化，就必须做到治理流程科学化，合理安排制度运行路径，优化资源利用模式，力求城市社会治理的每个环节都能统筹联动，实现无缝衔接，尤其要夯实基层管理责任；要实现城市社会治理的精细化，就必须做到技术手段专业化，专业领域配备专业人员，普通领域装备专业技术，在城市社会治理各个领域内广泛应用信息化、智慧化、网络化等技术手段；要实现城市社会治理的精细化，就必须做到绩效管理标准化，将理念量化成标准，系统回应城市高标准的社会治理现代化是什么、怎么做、做到何种程度的问题，让实践有章可循、有据可查。

（五）治理工具从数字化转向智慧化

随着信息技术的兴起和在城市社会管理领域的应用，城市社会治理的数字化将许许多多复杂的信息通过一定的方式变成计算机能处理的代码，基本实现了工作电子化、流程线上化、信息无纸化。但单纯的数字化并不能展现数据之间的内部关联关系，也无法解决如何精准匹配城市居民需求和政府供给的问题，加之各部门行政壁垒加剧了城市社会治理中的“信息孤岛”陷阱，导致公共需求识别和居民诉求表达之间充满内在张力，进一步加大了城市社会治理的难度。

伴随着“智慧城市”、“城市大脑”等新技术的运用，驱动了城市社会治理由“数字化”向“智慧化”的提档升级。这意味着在提升政府整体数据分析能力的基础上，进一步推动城市数据开放共享，将满足公众需求由传统的“面对面”向智慧化的“键对键”转变，从而实现全景式的城市生活智慧服务。

城市社会治理智慧化是在全球城市发展中逐步探索出的可持续发展的新理念和新实践，这需要我们在创新的基础上，更大胆地设想、更新城市治理机制。在识别中，建设芯片式的城市公共服务感知网，捕捉微观个体行为，精确把握城市社会治理中复杂的人际交互和数据连接，同步公共需求采集平台、电子政务云平台、公共服务数据平台，建立针对个人的个性化、多角度、全景式的“量体裁衣”的城市生活E服务；在供给中，建设共享式的城市公共资源数据库，以统一的技术标准规范整理城市人、地、事、物、组织等各项基础数据资源，融合政府数据与社会数据，精准匹配资源供给链条；建设交互式的城市社会治理云平台，除了将智慧化运用于服务的识别与供给，更要在决策机制中推行数据驱动的智慧化模式，通过线上线下交互分析政策之间、政策与居民之间、居民之间的关联，建立健全城市社会治理政策选择的智慧化技术支持机制。

四、结语

著名的城市理论学家刘易斯·芒福德认为：“一座城市，象征地看，就是一个世界；而这个世界，从许多实际内容来看，已变成一座城市”。［22］这揭示了城市作为人类社会生活共同体的本质，也揭示了城市社会治理的系统性和复杂性。要厘清对城市社会治理的基础理论认知，就必须针对该概念内涵所反映的本质属性和特有属性进行提炼与抽象，回答“城市社会治理是什么”的问题，实现从感性认识到理性认识的升华。要了解城市社会治理在不同历史时空中的发展变化，就必须从城市社会治理的内涵转换中挖掘能体现其时代精神与社会需求的时代属性，回答“城市社会治理怎么办”的问题，明确不同时代城市社会治理的核心与关键。也就是说，我们可以以城市社会治理的内涵为轴心，形成城市社会治理的三维理论认知框架（见图1）。“美好生活”是人们建设城市的初心，也是城市社会治理的根本内涵，反映城市社会治理的宗旨与目标问题，是城市社会治理本质属性的体现；“互动共生”是城市产生和成长的关键，也是城市社会治理的核心内涵，反映城市社会治理的路径与方法问题，是城市社会治理特有属性的体现；“以人民为中心”是目前中国城市社会治理的基本指导思想，也是新时代我国城市治理的时代内涵，反映城市社会治理的时代坐标与发展方位问题，是新时代城市社会治理时代属性的体现。

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